Acaba de resolver la sala 3ª del Tribunal Supremo (sección 4ª) el recurso de casación interpuesto contra la Sentencia de la sala del Tribunal Superior de Andalucía (Sevilla) de 10 de abril de 2023 (rec. 292/2022), que revocó la dictada por el Juzgado de instancia que había acogido el recurso contencioso-administrativo. Su objeto era una convocatoria de diversas plazas de las categorías de arquitecto técnico, ingeniero técnico industrial, delineante y auxiliar administrativo, de 2019, así como contra el acuerdo de la Junta de Gobierno del Ayuntamiento de Sevilla de 23 de octubre de 2020 por el que se modificó la convocatoria.
La sentencia revocada por el Tribunal Superior había concluido que, correspondiendo la convocatoria a la OEP aprobada el 24 de junio de 2016, publicada el 29 de agosto de 2016, y la convocatoria en concreto de las plazas de ingeniero técnico industrial y delineante se había publicado el 27 de agosto de 2019 (sic, «dos días antes de caducar» según se relata en los antecedentes del caso), se había conculcado el art. 70 del TREBEP, sin que el Juzgado apreciase circunstancias justificadas para no otorgar efectos invalidantes a una convocatoria de plazas correspondientes a la OEP de 2016 que considera «caducada».
El Tribunal Superior, en su sentencia de 10 de abril de 2023, no comparte esta tesis, sobre la base de los pronunciamientos previos del Tribunal Supremo que cita y lo establecido en las distintas Leyes de Presupuestos Generales del Estado, particularmente, la correspondiente al año 2016; de este modo
Hemos de convenir pues con la defensora de la Corporación Local apelante que el propio legislador desde la Ley 22/2013 y sucesivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado ha modulado el alcance del plazo de tres años que recoge el vigente art. 70.1 del TRLEBEP.
La sentencia que revisamos dice que bastaría convocar dentro del plazo de tres años para que una oferta de empleo público no caducara ad eternum, estando estrechamente ligadas las ofertas de empleo público al presupuesto anual en el que se aprueban.
Pero, el propio texto de la norma disipa toda sospecha de fraude de ley pues no habla de total ejecución o completa culminación de la oferta de empleo público en tres años. Antes bien, sugiere un avance o progresión, pues dice «deberá desarrollarse». De este modo, los diversos hitos del procedimiento de selección, que arranca con la aprobación de la OEP y su previa cobertura presupuestaria, quedan indisolublemente ligados a un proceso de ejecución y que persistirá mientras permanezcan las necesidades en virtud de las cuales se elaboró la respectiva oferta.
Y bajo esta perspectiva, la publicación de la convocatoria de plazas OEP, lejos de prolongar ad eternum el plazo legal máximo e improrrogable de tres años, desarrolla eficazmente la ejecución de la oferta de empleo dando a conocer a la ciudadanía cuales son las plazas convocadas y las condiciones de acceso a las mismas.
Trasladando lo anterior expuesto al caso que nos ocupa es pacífico que la convocatoria de plazas OEP de 2016 fue publicada en el BOP de Sevilla dentro del plazo legal improrrogable de tres años, por lo que no caducó, habiéndose pronunciado en idéntico sentido la sentencia de esta misma Sala y Sección de 16 de marzo de 2023, apelación nº 335/2019.
En consecuencia, no es relevante a efectos de caducidad que la publicación se demorase hasta dos días antes de concluir el citado plazo de tres años.»
Antes de continuar, quizás te interese repasar cómo esta tesis tendría cierto apoyo en lo comentado en esta otra entrada.
Así las cosas, los recurrentes favorecidos en la instancia acuden al Tribunal Supremo quien aprecia interés casacional objetivo en el recurso y deriva su resolución a la sección 4ª, señalando, a efectos ilustrativos, cómo el Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre, en su artículo 108.2, establece que en el ámbito de la Administración del Estado las convocatorias deben publicarse en el mismo año natural de la publicación en el BOE de la oferta de empleo público, y que las convocatorias deberán ejecutarse en el plazo máximo de 2 años desde dicha publicación, mientras que las respectivas fases de oposición deberán realizarse en un año, salvo causa justificada.
Esta cita no es casual, porque engarza con el hecho de que ya la sala 3ª en sentencia de 1 de octubre de 2024 (rec. 811/2023), concluyó que la disposición adicional 6ª del Real Decreto 625/2023, de 11 de julio, que aprobó la oferta de empleo público de 2023, era ajustada a Derecho, pues preveía que todos los procesos selectivos debían estar finalizados antes de que transcurrieran 2 años, ampliables a 3 por causa justificada, computados desde la aprobación de dicho Real Decreto, y ello porque el artículo 70.1 del TREBEP establece que la ejecución de la oferta de empleo público o instrumento similar deberá desarrollarse «dentro del plazo improrrogable de tres años».
En este contexto, debe tomarse con calma y detenimiento el análisis de esta importante STS, de 9 de julio de 2025, rec. 5278/2023.
Tras la habitual descripción del pleito en sus dos instancias previas, y la fijación de la cuestión de interés casacional objetivo a resolver, comienza describiendo cómo, según la parte recurrente, con cita de la STS 1718/2019, de 12 de diciembre (rec. 3554/2017), el plazo de tres años para ejecutar la OEP es esencial a efectos del artículo 48 de la LPACAP, teniendo en cuenta que se ha de ejecutar la Oferta, que lo es de un ejercicio de terminado, mientras permanezcan las necesidades que llevaron a su aprobación, que como pueden variar significativamente más allá de ese plazo de 3 años deberá requerirse una justificación de la extralimitación temporal; ahora bien, deja sin determinar si para tener por cumplido ese plazo, debe desarrollarse íntegramente el proceso selectivo o basta la publicación de la convocatoria dentro de dicho plazo. Considerar que el art. 70 TREBEP permitiría ir más allá en la ejecución del proceso selectivo sería, en fin, contrario al elemento finalista del precepto, quedando desvinculado de la planificación y ejecución en un periodo de tiempo coherente con las necesidades de de recursos humanos, que ya no serían, sobrepasado el plazo, reales.
También razona, y comparto, que lo anterior debe ponerse en relación con el vigente art. 10.4 del TREBEP vigente-, ya que este precisamente limita a un plazo máximo de 3 años la vigencia del nombramiento de personal funcionario interino en plaza vacante.
Además, las recientes LPGE exigen no como en anteriores textos que la convocatoria se publique en los diarios oficiales en el plazo máximo de tres años sino que se ejecute en 3 años, y, en el ámbito de la AGE, lo establecido por el Real Decreto-ley, citado anteriormente por el auto de admisión.
Termina invocando la sentencia 1332/2023, de 26 de octubre (rec. 6831/2021), que interpreta el artículo 70 del EBEP en el sentido de que «la convocatoria y el proceso selectivo no puedan prolongarse más allá de los tres años».
No me detendré en la oposición al recurso salvo para destacar que se alega la falta de legitimación sobrevenida del recurrente por impugnar, no el resultado, sino la convocatoria de un proceso selectivo cuando al momento de interponerse este recurso de casación ya es funcionario de carrera, de que no se obtendría ningún un beneficio de anularse, de acuerdo con la doctrina de la perpetuatio legitimationis, es decir, que el interés legitimador debe mantenerse a lo largo del proceso hasta finalizar por sentencia firme (se cita la sentencia de 30 de mayo de 2011 (rec. 202/2009). Lo menciono por lo llamativo del planteamiento, que es rechazado por no ser posible en el trámite de oposición al recurso de casación.
Para resolver la cuestión planteada, el caso es que la STS baraja 3 posibilidades:
- que para ejecutar la OEP baste con hacer la convocatoria del
proceso selectivo derivado de la OEP y que la convocatoria se acuerde y publique dentro de los 3 años siguientes contados desde la aprobación de la Oferta; - que la ejecución de la OEP consista en hacer la convocatoria
dentro de los tres años siguientes desde la aprobación de la OEP y que, además, el proceso selectivo derivado de la misma se desarrolle íntegramente en los tres años siguientes desde la convocatoria; - que por ejecución de la Oferta se entienda que, dentro de los 3 años desde su aprobación, no sólo se haga la convocatoria sino que se desarrolle íntegramente, finalizando el proceso selectivo.
Pues bien, en primer lugar, la STS apunta a que la sentencia 1544/2024, rec. 811/2023, que cita el auto de admisión, se decantaría por la opción expuesta en la tercera opción, pero descarta que la conclusión alcanzada en esa sentencia lo es con carácter general o abstracto, ya que en el caso concreto no se contradice el artículo 70.1 del EBEP cuando la AGE, en ejercicio de su su potestad de autoorganización, había establecido que los procesos selectivos derivados de la OEP impugnada se desarrollasen por entero en el plazo máximo de 2 años como regla, y 1 más como excepción, contados desde la aprobación de la OEP, ya que lo que se tenía por ilegal en el litigio era el mandato de dos años ampliables a tres.
Tampoco considera aplicable al caso la sentencia 1332/2023 (rec. 6831/2021), pues se dictó en el contexto en el que se analizaba, declarando que el art. 70 «no exige que las plazas contempladas en una determinada oferta de empleo público hayan de ser ineludiblemente convocadas y adjudicadas dentro de ese año», y se daba la circunstancia de que la sentencia recurrida en dicho recurso había declarado que una OEP debía ejecutarse dentro del año en que se aprobó, y para explicarse que eso sería difícil e incluso imposible, el Tribunal Supremo consideró que el artículo 70.1 del EBEP lo que prevé es «un plazo máximo de tres años para la ejecución de cada oferta de empleo público… [porque] con innegable realismo otorga un plazo superior al año para la ejecución de cada oferta de empleo público».
Además, explica que se añadía que en ese caso: «… no se ha discutido…que…la convocatoria y el proceso selectivo no puedan prolongarse más allá de los tres años; algo que encuentra obvia justificación en que, transcurrido ese lapso temporal, cabe entender que las circunstancias
tenidas en cuenta al elaborar el instrumento de planificación han podido variar», lo que vendría ser un razonamiento con carácter de obiter dicta, que ya vendría a decantarse por la completa ejecución de la convocatoria dentro del plazo de 3 años.
Y la STS recapitula las sentencias previas existentes de la siguiente didáctica manera:
Recapitulando lo expuesto, tenemos que en nuestras sentencias 1747/2018 y 1718/2019 se declaró el carácter esencial del plazo del artículo 70.1 del EBEP; que en sentencia 1332/2023, y como obiter dicta, tomamos partido por entender que el artículo 70.1 del EBEP exige el completo desarrollo del proceso selectivo dentro de los tres años que prevé, lo que parece que habría adelantado -también como obiter dicta- la sentencia 465/2016 de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid; y, en fin, en la sentencia 1544/2024 hemos declarado que es conforme al artículo 70.1 del EBEP que una Administración prevea el completo desarrollo del proceso selectivo derivado de una OEP en dos años pues siempre sería dentro del plazo de tres años del citado precepto.
Y entrando en harina, nos dice respecto de la invocación del vigente art. 10 del TREBEP, que
De este precepto cabe deducir que, dentro de los tres años siguientes al nombramiento del interino, la plaza que ocupa debe convocarse y dentro de ese plazo, debe resolverse el proceso selectivo: hasta ahí nada añade. Pero la referencia a que el proceso selectivo se resuelva en los plazos del artículo 70.1 del EBEP nos reenvía a la lógica de la ejecución de una OEP: que la ejecución de la OEP y el desarrollo del proceso selectivo debe hacerse en el plazo que el artículo 70.1 del EBEP fija para ejecutar la OEP.
De la LPGE para 2023 nos indica de seguido la STS que el precepto no es del todo concluyente, pero el que se inserte en la lógica del artículo 70 del EBEP no hace extravagante entender que ello exija que todo el desarrollo de la OEP se haga en 3 años, de tal modo que “ejecución” de la OEP implica realizar actos de desarrollo y tal desarrollo con el que se ejecuta la Oferta supone que se de efectividad a lo que ésta planifica, y que de este modo, en el plazo de 3 años desde su aprobación se lleve a su debida y ejecución. A la misma conclusión llega respecto del art. 108.2 del Real Decreto-ley 6/2023, pese a carecer de carácter básico.
Así las cosas, nos va adelantando la STS su conclusión:
1º Que la OEP se configura como un instrumento de planificación del empleo público de forma que los conceptos de “desarrollo” y “ejecución” comprenden, desde luego, la convocatoria de procesos selectivos de las plazas previstas en la OEP, una convocatoria que se inserta así en la lógica de la ejecución y desarrollo de una OEP.
2º Si el artículo 70.1 del EBEP, inciso final, ordena que la ejecución de
la OEP deba desarrollarse en el plazo de tres años, hay que deducir que tal plazo comprende no sólo la convocatoria sino, además, el completo desarrollo del proceso selectivo. Se trata de un plazo, en sí, razonable, y traslada a las Administraciones un mandato de celeridad y eficacia: no es razonable tener procesos selectivos abiertos durante más de tres años.
3º La idea anterior se confirma si se ciñese la idea de ejecución de una
OEP sólo al acto de convocatoria y hecha esta convocatoria, el proceso
selectivo se desarrollase sin previsión de un plazo para concluirlo o, por fijar un plazo, que se desarrollase en los tres años: esto implicaría o procesos selectivos de duración indeterminada o permitir -de agotarse todos plazos- a que la ejecución de una OEP culminase al cabo de seis años.
4º La idea de celeridad entendida como eficacia en la satisfacción de necesidades de contar con medios humanos, se deduce de la exposición de motivos de la Ley 20/2021 ya citada. Ciertamente su objeto es la reducción de la temporalidad, pero prevé que «[p]ara evitar dilaciones en estos nuevos procesos, se exigirá que las ofertas de empleo relativas a estos procesos de estabilización se aprueben y publiquen en los respectivos diarios oficiales antes del 1 de junio de 2022, y las respectivas convocatorias antes del 31 de diciembre de 2022, debiendo finalizar los procesos antes del 31 de diciembre de 2024».
5º Esta idea de celeridad viene justificada tras los años de “reposición cero” por razón de la crisis económica, a la que se añadió la paralización de los procesos selectivos a raíz de la pandemia, más la urgencia para ejecutar los mandatos de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea para atajar la temporalidad en el empleo público.
6º Ahora ya no es tanto cuestión de celeridad como de eficacia aplicada a los sistemas de provisión de puestos en las Administraciones, eficacia que es principio constitucionalizado para regular la actuación de las Administraciones (artículo 103.1 de la Constitución) y que tiene su cabal concreción en los principios que relaciona el artículo 3.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen Jurídico del Sector Público [cfr. apartados a), d), e) y h)].
Y por tanto, destaca que todo lo que antecede permite, entendiendo (d)el instituto de la OEP como instrumento para la dotación de medios humanos a las Administraciones públicas, concluir que el desarrollo de la ejecución de un OEP implica, primero, que partiendo de la declaración de puestos vacantes preexistentes o de nueva creación, se programe su provisión; seguidamente, que esa provisión se haga efectiva mediante convocatorias públicas, de ahí que para su efectiva provisión el artículo 70.1 del EBEP prevea un plazo razonable, lo que no quita para que, justificada y excepcionalmente, sea admisible un retraso en ese proceso.
Y concluye:
En consecuencia y, a efectos del artículo 93.1 de la LJCA, declaramos – como regla general- que el plazo de tres años del artículo 70.1 del EBEP, se cumple cuando el proceso selectivo convocado para ejecutar la OEP se desarrolle íntegramente dentro de ese plazo.
Fijando de esta guisa la doctrina, concluye que la sentencia recurrida se aparta de la misma, de modo que la revoca y toma su lugar para resolver el recurso de apelación que, recordemos, había estimado el recurso de esta clase planteado por el Ayuntamiento recurrido, y es aquí donde -sí, hice trampa, señalé que era meramente anecdótico, pero es que es como una buena película de M. Night Shyamalan, es decir, todas- donde el alto Tribunal, convertido en Tribunal de apelación, ha de analizar la pérdida del interés legitimador del recurrente en la instancia que no se admitió de cara a la resolución de la casación, y es aquí y ahora donde se acepta con los siguientes razonamientos (el énfasis es propio):
1º Si atendemos a su demanda se advierte que basa la impugnación de la convocatoria en dos razones: por la caducidad de la OEP -que es lo ventilado en casación- y por infracción Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, lo que alegó porque el Ayuntamiento de Sevilla llevaba veinte años abusando de la temporalidad. Este segundo motivo fue el que expuso con más extensión.
2º Si bien el primer motivo de impugnación podría llevar a desestimar el recurso de apelación del Ayuntamiento de Sevilla y confirmar la sentencia de primera instancia, lo cierto es que sus pretensiones responden al segundo motivo y es lo que lleva a que apreciemos la pérdida sobrevenida de su legitimación. Esas pretensiones eran que se le nombrase funcionario de carrera o, subsidiariamente que se le cree un estatus específico, inexistente en el EBEP (funcionario público equiparable al de carrera) y que, en todo caso, se le mantenga en el puesto.
3º El Suplico de la demanda es lo vinculante y, como hemos dicho, esas pretensiones son tributarias de la segunda razón invocada -in extenso-, para atacar una convocatoria a la que concurrió y es en ese aspecto donde se aprecia que ha perdido su interés legitimador pues no sólo participó en la convocatoria que impugnó -cuyas resultas se desconocen- sino que, además, es ya funcionario de carrera a raíz de un proceso de estabilización derivado de la Ley 20/2021.
4º Y ahora, respecto de la cuestión de interés casacional, nos expone un interés legitimador basado en la mera defensa de la legalidad a lo que añade que, como funcionario interino de larga duración que fue, pretendería un futuro e hipotético resarcimiento por abuso de la temporalidad, lo que sí solicitó el 24 de mayo de 2019, pretensión que abandonó en la demanda.
Y por tanto, tras declarar en su primer pronunciamiento la estimación del recurso de casación, en el segundo:
Se resuelve el recurso de apelación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE SEVILLA y se declara la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por … por pérdida sobrevenida de legitimación para impugnar las resoluciones reseñadas en el Antecedente de hecho Primero de esta sentencia.
Como en el final de toda buena película, solo resta abandonar la sala de forma pensativa, y elucubrar sobre si habrá más partes.
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