Los procesos selectivos de personal al servicio de las Administraciones públicas se conforman por una serie de trámites y fases que, mediante su impulso sucesivo, van preparando la selección, como hito que culmina aquellos, del personal aspirante a las plazas convocadas. Puede decirse, así, que se presentan como procedimientos complejos o de carácter multifásico, si se quiere.
Como es costumbre, y salvadas las exigencias de las disposiciones con rango de ley aplicables en la materia (léase artículo 55.2 del TREBEP, y leyes autonómicas -además de la futura ley para la AGE), van a ser, sobretodo, las bases de la convocatoria del proceso selectivo las que definan sus distintas fases y efectos, organización, etcétera.
En ese sentido, y como es sabido, las bases de la convocatoria constituyen la verdadera ley del concurso u oposición (ya de antiguo, las SSTS de 3 de julio de 1984, 22 de mayo de 1986 y 12 de junio de 1991 así lo proclamaron, y más recientemente, por ejemplo, la STS 635/2021 de 6 de Mayo de 2021, rec. 150/2020), y para su elaboración las Administraciones convocantes gozan de una amplia discrecionalidad para configurar el proceso. Ello, en función del sistema de selección a emplear, podrá dar lugar a distintos diseños en los que aquellas van impulsando sus distintas fases, adoptando los actos y resoluciones previstas para cada una, y las personas aspirantes, discurriendo por ellas.
Fuera como fuere, tanto en procesos en los que el sistema selectivo es el de oposición como el de concurso-oposición, e incluso, en el no tan extraordinario, actualmente, concurso de méritos, será habitual encontrarse con un diseño procedimental en el que cada fase el órgano (tribunal) de selección adoptará una decisión, que podrá configurarse como de carácter provisional, frente a la cual las personas aspirantes podrán mostrar su disconformidad de diversas formas, según el modo en que lo hayan definido las bases de la convocatoria; así, en los pronunciamientos judiciales pueden encontrarse ejemplos de «alegaciones», y, más habitualmente, «reclamaciones», formuladas ante los resultados de la(s) prueba(s) selectiva(s) para medir la capacidad de quienes aspiran a obtener plaza (oposición, concurso-oposición) o la valoración de los méritos (concurso-oposición, concurso de méritos) y que, una vez analizadas y resueltas por aquel, darán lugar a una actuación definitiva, frente a la cual las bases podrán contemplar, con mayor o peor acierto, la posibilidad de interponerse recurso de alzada (o reposición, según quien sea el órgano que, distinto al tribunal, adopte el acto agotando la vía administrativa).
También, previamente a las actuaciones comentadas, existe una fase de admisión, que genera dos actuaciones, una provisional, reclamable en tanto que provisional, y otra definitiva, que ya ha sido calificada como acto administrativo, aun de trámite, de carácter impugnable en vía administrativa, y desde luego, jurisdiccional. Esta concreta cuestión mereció esta entrada en su día.
La cuestión se suscita a la hora de determinar si, en estos casos, distintos a los relativos a la (in)admisión al proceso, nos encontramos ante actos susceptibles de ser impugnados ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa, a la vista del artículo 25 de su Ley reguladora, problemática que se arrastra ya desde impugnación en la vía administrativa a través de los recursos de alzada o de reposición.
Como bien dice la sentencia del TSJ de Madrid de 4 de marzo de 2022, rec. 290/2020,
La afirmación de que tales actos no pueden ser impugnados ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de forma autónoma o separada del acto administrativo definitivo al que se encuentran indisolublemente conectados a estos efectos es, con carácter ordinario, cierta, pero no general, pues existe alguna salvedad, en concreto nos referimos a los denominados actos de trámite cualificados, esto es, aquellos que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, o producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos ( artículo 25.1 de la LJCA). De modo que el régimen jurídico de los actos definitivos se extiende a esos actos de trámite cualificados por sus concretos efectos.
Además, los supuestos que permiten cuestionar la legalidad de este tipo de actos en sede Jurisdiccional, ex artículo 25.1 de la LJCA, coinciden con los previstos para hacer lo propio en vía administrativa, ex artículo 112.1 de la Ley 39/2015, de 1 de Octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Mientras que, como enseña la STS 679/2020, de 4 de junio (rec. 1228/2019),
La impugnabilidad o no de los actos administrativos viene determinada en los preceptos que acabamos de transcribir por la función del acto de que se trate en el procedimiento administrativo, en el que cabe diferenciar entre los actos de trámite, que tienen un carácter preparatorio o instrumental y la resolución final, que decide el fondo del asunto y pone término al procedimiento, de forma que los recursos solo serán admisibles frente esta última y, no frente a los actos de trámite, con las excepciones a que luego nos referiremos. ….
Y es que por acto de trámite habrá de estarse, como precisa, por todas, la STS de 16 de diciembre de 2015 (rec. 2803/2014), a lo siguiente:
Pues bien, esa manera de razonar es coincidente, de un lado, con la distinción que la doctrina y la jurisprudencia viene estableciendo entre actos de mero trámite y actos de tramite cualificados, y con la consecuencia de considerar a éstos últimos una categoría distinta de los primeros y equiparable en cuanto a su impugnación a los actos definitivos; y, de otro, con la aplicación de uno de los criterios que se viene utilizando para efectuar esa diferenciación, cual es que el acto de tramite cualificado incida negativamente de forma grave en la esfera de intereses del afectado y ese concreto perjuicio no pueda ser reparado por la resolución definitiva que ponga fin al procedimiento administrativo de que se trate. …».
Veamos su traslación a los procesos selectivos y a sus (eventuales y) distintas fases con algunos ejemplos (las negritas, mías) sobre la impugnabilidad de los actos adoptados en las diversas fases del proceso selectivo.
El caso de la STSJ del País Vasco de 17 de septiembre de 2013, rec. 176/2013. Analiza en segunda instancia la impugnación del acuerdo del órgano de selección por el que se publican resultados de unos ejercicios, del que la sentencia apelada declaró la inadmisiblidad del recurso contencioso-administrativo por dirigirse frente a un acto de trámite que ni decide el fondo del asunto, ni determina la imposibilidad de continuar el procedimiento, ni produce indefensión no perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos de la parte recurrente que no puedan en su día ser estimados, si procediese en el marco del eventual recurso contencioso-administrativo que por la parte recurrente se pudiera interponer frente al resultado definitivo del proceso selectivo. En definitiva, por todo ello, este magistrado considera que procede declarar la inadmisión del presente recurso contencioso- administrativo …
La sala de apelación por el contrario considera que el acto impugnado ha determinado la exclusión de los recurrentes del proceso selectivo convocado por EITB. En este sentido, la Sala ha de discrepar de la razón decisoria expresada en la resolución apelada. Y es que, conforme, a la jurisprudencia del Tribunal Supremo el efecto excluyente asociado a la fase del procedimiento selectivo impugnado convierte al acto controvertido en un acto de trámite cualificado y, por tanto, susceptible de impugnación autónoma ex art. 25.1 de la Ley Jurisdiccional . Así se deduce, por ejemplo, a contrario sensu de la sentencia del Alto Tribunal de 10 de octubre de 2012 (recurso de casación 546/2011 ) en que se expresa:
«Lo primero que debe decirse es que no es compartir ese principal argumento de la extemporaneidad que ha sido esgrimido en la vía administrativa para rechazar estas concretas impugnaciones, pues, tratándose de la fase de un proceso selectivo que no ha tenido efectos excluyentes para la recurrente, el acto de calificación correspondiente a esa fase merece la calificación de acto de trámite no cualificado y, por tanto, no susceptible de impugnación independiente y sólo atacable en la impugnación que sea deducible frente a la resolución final del proceso selectivo».
La sentencia del TSJ de Navarra de 21 de noviembre de 2023, rec. 326/2023. Revisa, en segunda instancia, la legalidad del acto administrativo impugnado que inadmitió el recurso de alzada interpuesto, sobre la base de que la lista definitiva de aspirantes admitidos y excluidos, que se impugnaba indirectamente, había quedado firme y consentida, en tanto que acto de trámite cualificado, dado que se cuestionaba por los recurrentes la indebida admisión al proceso selectivo de algunos aspirantes .
La sentencia de apelación, con cita de la la STS de 4 de junio de 2020, rec. 1228/2019, y de la STS de 21 de abril de 2015, rec. 2119/2013, razona que la lista de admitidos y excluidos es un acto de trámite cualificado pero para quienes resultan excluidos, para quien resulta admitido no lo es, y que En este caso, el Acuerdo del tribunal calificador de 14 de diciembre de 2021, resolución recurrida por el apelante, contiene la lista de aspirantes admitidos al curso de formación básica que se realizará en la ESEN y en la que consta admitido el Sr. Jose Pedro por lo que para él no es acto de trámite cualificado y la impugnación de la admisión del Sr. Juan Antonio debió realizarla impugnando el acto definitivo de nombramiento por Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de fecha 4 de julio de 2022, que no recurrió, y que, por ello, devino firme y consentido.
La sentencia del TSJ de Madrid de 30 de octubre de 2014, rec. 1310/2012. El Tribunal estudia la impugnación, por una parte, de la valoración provisional de los méritos de la fase de concurso, así como de la resolución del Tribunal que hizo públicas las relaciones de aspirantes que habían superado el ejercicio de la oposición; por otra, una resolución por la que se declaró la inadmisión del recurso potestativo de reposición interpuesto, por el actor, contra la resolución por la que se hizo pública la lista de los aspirantes que habían superado el proceso selectivo reseñado, así como la lista de adjudicatarios de las plazas correspondientes, listado en el que no aparecía relacionado el recurrente.
Ante la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo opuesta por la Administración convocante, respecto del primer grupo de actuaciones impugnadas, nos dice la sentencia:
… tanto la Resolución del Tribunal de Selección actuante del proceso selectivo que nos ocupa de 25 de Mayo de 2012, exponiendo la valoración provisional de los méritos de la fase del Concurso del mismo, como la previa Resolución de 6 de Febrero del propio 2012, publicando la relación de aspirantes que habían superado el ejercicio de la fase de Oposición, entre los que se encontraba el hoy actor, en efecto participaban de aquella naturaleza. En efecto, estas Resoluciones eran actos de trámite incursos en un procedimiento de selección de personal que, en buena lógica, se inició con la correspondiente Convocatoria de 5 de Julio de 2011, finalizando con la resolución que decidió los aspirantes seleccionados en tal Convocatoria y la adjudicación de plazas a los mismos, que se llevó a cabo por Resolución de la Dirección General de la Función Pública de 16 de Octubre de 2012.
Estos actos de trámite, además y en el caso concreto, no cabía considerarlos como cualificados, y ello porque no era de apreciar en los mismos, y para el caso del Sr. Artemio , ninguna de las características cuya presencia justificaría o permitiría, en virtud de las previsiones contenidas al efecto en nuestro Ordenamiento Jurídico, calificarlos como tales ya que, ninguno de ellos era susceptible de poner fin al procedimiento selectivo, en cuyo seno se dictaron, respecto del ahora actor (el mismo superó la fase de Oposición y sus méritos fueron valorados provisional y definitivamente).
Tales actos, por otra parte, en modo alguno, impidieron la continuación del procedimiento selectivo de constante cita, que de hecho prosiguió hasta su conclusión con la selección de los aspirantes que superaron el mismo, único momento en que se resolvió que el Sr. Artemio no se encontraba entre ellos. Por otra parte, y a nuestro juicio, no cabe entender que los actos administrativos de referencia ocasionaran al recurrente, y en el caso concreto, indefensión alguna y de esta afirmación son claro exponente las propias alegaciones formuladas por el mismo en sede Jurisdiccional en las que en ningún caso se concreta la indefensión que se dice producida, más allá de alegaciones meramente genéricas.
Esta conclusión a la que hemos llegado de que en el caso concreto las Resoluciones de 6 de Febrero y 25 de Mayo de 2012 no causaron indefensión alguna al hoy recurrente, unida al hecho de que como dijimos las mismas eran actos de trámite, determinaban que, en efecto, se debía resolver que las mismas no era recurribles ni en vía administrativa, ni en consecuencia tampoco en vía Jurisdiccional, independientemente. Sería con ocasión del eventual recurso que pudiera interponerse contra la resolución definitiva del procedimiento selectivo de referencia donde se podría discutir, tras las correspondientes alegaciones, todas aquellas cuestiones que, sobre irregularidades concretas y a juicio del Sr. Artemio se pudieran haber producido en el proceso selectivo en el que participó.
Artemio, empero, también había recurrido en vía administrativa la resolución definitiva del proceso, respecto de la cual la Administración convocante había declarado la extemporaneidad del recurso administrativo considerando que había devenido firme y consentida la lista de aspirantes que habían superado la fase de oposición, de modo que la impugnada no sería sino la confirmación de ésta.
La sentencia, sin embargo, lo rechaza, y concluye que la Resolución de 6 de Febrero de 2012, tantas veces citada, que hizo públicas las relaciones de aspirantes que habían superado el ejercicio de la Oposición, entre otras, en la Especialidad (…), a la que concurría, por el turno libre, el hoy actor, listado en el que el mismo aparecía relacionado como uno de los aspirantes que superó la indicada fase, tenía la consideración, para el hoy recurrente, de acto de trámite y no cualificado, por lo que el momento oportuno, para él, para recurrir la misma era, como intentó, el momento de la publicación de la Resolución de 16 de Octubre de 2012 que fue la que puso fin al proceso selectivo en cuestión.
El caso de la sentencia del TSJ de Madrid de 19 de octubre de 2018, rec. 1082/2016, y la (falta de) indicación de recursos en los actos de trámite (valoración de méritos).
En este proceso selectivo, resultó impugnada la resolución por la que se desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la resolución definitiva del mismo, por cuanto que el recurrente cuestionaba la valoración definitiva de los méritos de otra concursante que no había impugnado, ni causado alegación alguna en el trámite previsto en las bases frente a la valoración provisional de los méritos. Considera la Administración convocante que el proceder del recurrente era contrario a sus actos propios y a las bases.
La sentencia rechaza categóricamente esta motivación:
Así las cosas, es de todo punto incorrecto sostener, como hace la Resolución impugnada de 8 de noviembre de 2017, que el no discutir el aquí demandante señor Dimas, la valoración de los méritos de los demás aspirantes al concluir la fase de concurso, los dio por buenos de forma que su impugnación posterior al concluir el proceso selectivo, es una actuación contraria a los propios actos del recurrente y a la convocatoria, y decimos que es incorrecta esa postura porque para que fuera aceptable, las bases de la convocatoria al menos tendrían que haber fijado la posibilidad para los aspirantes, al finalizar la fase de valoración de méritos del concurso, de interponer algún tipo de recurso contra aquella y no unas meras alegaciones cuya omisión lo único que significa es que se pierde la oportunidad de realizarlas en dicha fase, pero no que el hecho de no hacerlas es tanto como consentir esa valoración de méritos, que al fin y a la postre no es más que un acto de trámite – la valoración de los méritos dentro de un proceso selectivo que comprende dos fases, esta de valoración de los méritos y la posterior de oposición, culminando el proceso selectivo con la selección del aspirante que ha obtenido la mayor puntuación sumando las dos fases -, siendo así que si la Administración pretendía otorgar efectos preclusivos a la finalización de la fase de concurso, produciendo tales efectos perjuicios irreparables a los aspirantes que no los impugnaran, debería haber concedido pie de recurso, para no causarles indefensión.
Por tanto, tiene razón el recurrente cuando afirma que los actos intermedios de un proceso selectivo no constituyen para los participantes en ese proceso, actos consentidos de los reseñados por el artículo 28 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, a salvo de que esos actos intermedios contengan un pie de recurso expreso en el que se haga constar las consecuencias desfavorables que conllevaría su no interposición, siendo en consecuencia aplicable la postura que en un caso similar recoge la Sentencia de la Sección 7ª de la Sala 4ª del Tribunal Supremo de 24 de marzo de 2015 ( recurso número 1053/2014 ), por lo que se estima este primer motivo de la demanda y se anula la Resolución impugnada de 8 de noviembre de 2017, por ser contraria a Derecho.
En una próxima -confío en que inminente- entrada veremos otros supuestos, dada la abundante casuística existente que obliga a tener en consideración todas las circunstancias del caso para concluir si en el acto administrativo impugnado se dan las circunstancias previstas en el artículo 112 de la LPACAP y 25.1 de la LJCA.
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